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政府信息公開條例總則的修訂及司法適用

日期:2019-05-28    作者:吳宏文    來源:人民法院報    閱讀次數:    保護視力色:       
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  《中華人民共和國政府信息公開條例》2017年6月啟動實施11年來的首次大修,2019年4月15日國務院公布了修訂后的條例,并明確自2019年5月15日起施行。新條例從原來的38條增加到56條,將該項法律制度以條例方式確立以來的實踐經驗進行了全面總結,解釋、修正了原有規則,在部分章節上進行了功能再造。條例總則部分根據整個條例的理論邏輯和框架結構,重新進行了優化設計,對一些基礎性的概念和基本要求作出明確,理順政府信息公開工作機制。重點應該關注以下幾點重大變化:

  一、新調整了條例的立法目的

  立法目的條款是對制度作用、功能與價值的概括。新條例第一條將“促進依法行政”調整為“建設法治政府”,依法行政只是對政府行政工作的一項基本要求,本次修訂調高了工作標桿,強調了政府信息公開制度的工具性作用,在于促使行政機關優質高效地為公民和社會提供公共服務,追求法治政府的境界,是一個基本價值理念的大提升。

  二、限縮了政府信息的概念

  新條例第二條規定,政府信息是指行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的……該條的修改,旨在對司法實踐中長期存在爭論的“政府信息”概念進行進一步的明確,與舊條例相比,新增加了定語履行“行政管理”職能過程中制作或者獲取的……對原來較為寬泛無邊的海量政府信息進行了大幅度限縮。行政法學理論上,行政機關主要是行使行政職權,履行行政職責的主體。本次修改,表明政府信息公開工作的特點主要是通過公開行政信息,提高政府工作的透明度,與行政機關的職責和社會功能一致。該修訂對于政府信息公開實務操作和司法審查中,辨識與界定政府信息具有標尺作用。

  三、確定了垂直管理部門的信息公開領導機制

  條例新增加第三條第三款規定,實行垂直領導的部門的辦公廳(室)主管本系統的政府信息公開工作。該修改針對我國存在的行政管理條塊結合的現狀,對垂直管理部門的信息公開主管主體進行了規范,避免了垂直管理部門的政府信息公開管理的主體缺位。司法審查中,在確定行政責任和行政訴訟被告主體時也會更加方便和明確。

  四、對政府信息公開工作機構的具體職能進行了完善

  主要體現在新條例第四條第二款第四項,“組織開展對擬公開政府信息的審查”。將原來的舊條例規定的政府信息公開工作機構單純的“保密審查”職能擴大為“信息的審查”,因為需要審查的不僅是信息是否屬于保密信息,還涉及是否安全、穩定、侵犯他人合法權益等方面,也需要審查。

  五、新增加“以公開為常態、不公開為例外”“合法性”兩個重要基本原則

  舊條例的“公正、公平、便民”原則過于簡陋,且缺乏針對性。新條例第五條規定,行政機關公開政府信息,應當堅持以公開為常態、不公開為例外,遵循公正、公平、合法、便民的原則。“公開為常態不公開為例外原則”既是政府信息公開條例立法的法理依據,也是已經達成共識的政府信息公開基本法律原則,將其上升為正式指導原則,且作為基本原則的第一個原則,與現代國家的普遍信息公開立法基本原則一致。將會對整個政府信息工作起到極大推進作用,特別是會促使政府信息公開理念上的重大變化,進一步落實“能夠主動公開的一律公開”要求,為擴大信息公開廣度和深度提供了充足依據。對于司法審查來說,當一個信息介于可公開與不公開兩可之間的模糊地帶時,應當以這一原則作為判斷的基礎性法律依據。“合法性原則”是行政行為的基本原則,將其作為政府信息公開的基本原則是應有之意,本次修訂予以完善,使得整個政府信息公開法律原則更加完備。兩個新增原則為正確運用條例和解釋條例提供了指引。

  六、對擾亂經濟管理秩序的不實信息進行了規制

  新條例第六條第二款規定,行政機關發現影響或者可能影響社會穩定、擾亂社會和經濟管理秩序的虛假或者不完整信息的,應當發布準確的政府信息予以澄清。主要針對現實中經濟管理領域不實信息傳播現象,如漲價、限購等市場調控的不實信息對生活秩序的重大影響,這既是行政機關對社會傳播信息的監控重點,也是政府信息公開工作如何讓人民群眾更多獲益的發力點。

  七、制定了政府信息公開工作發展的路線圖

  條例新增加第七條規定,各級人民政府應當積極推進政府信息公開工作,逐步增加政府信息公開的內容。我國政府信息公開制度建立以來,行政機關從原來的不適應到現在的逐步基本適應,工作規范化程度得到了很大提升,但是由于政府行政工作本身的性質決定了其信息的廣泛性,貿然擴大公開范圍會導致承受能力的被動,采取漸進式的擴大方式適合行政工作現階段實際,也明確了政府信息公開制度下一步的發展方向是不斷擴大公開內容。

  八、對政府信息公開與信息化社會同步發展作出了總規劃

  為順應大數據、互聯網思維,借助現代信息科學技術提升政府信息公開水平,條例新增加第八條規定,各級人民政府應當加強政府信息資源的規范化、標準化、信息化管理,加強互聯網政府信息公開平臺建設,推進政府信息公開平臺與政務服務平臺融合,提高政府信息公開在線辦理水平。由于現代網絡電子信息技術已經深入地滲透到當代生活的各個領域,政府信息公開工作也要保持同步發展,由傳統的面對面紙質化單一方式轉變為更多的在線互動與多平臺融合發展方式,條例對此作出了清晰規劃。

  九、將公民、法人和其他組織對政府工作的監督權落實細化

  將舊條例第五章監督和保障中的監督權在總則部分予以規定,作為新條例第五章監督和保障的立法基礎,條例新增加第九條規定,公民、法人和其他組織有權對行政機關的政府信息公開工作進行監督,并提出批評和建議。監督權是憲法規定的權利。我國憲法第四十一條第一款規定,中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利。該條規定在總則部分,旨在細化了人民群眾對公權力的監督,讓政府信息公開工作更多地接受人民群眾的監督。

  本次修訂,對公開范圍和申請進行了一定幅度的限縮,可能會對制度未來的發展產生制約。但是,本次修訂重點針對實踐突出問題,充分吸收了理論研究的新成果,適時將經過實證檢驗的規范性文件和司法解釋有關內容吸收到條例中,使得條例更加完整,實踐操作性更強,體現了行政實踐和判例、法律實施的良性互動,將對進一步深化推進政府信息工作法治化起到深遠的影響,同時,也將深刻影響到政府信息公開行政訴訟司法審查標準的優化調整。

  (作者單位:江蘇省泰州市中級人民法院)
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